К методам управления государственным долгом относятся. Методы управления государственным внутренним долгом

Управление внутренним государственным долгом – это комплекс мероприятий, направленных на его оптимизацию. Управление государственным долгом представляет собой непрерывный процесс, включающий в себя три этапа: определение потребности в дополнительных финансовых ресурсах, привлечение финансовых ресурсов, погашение и обслуживание долговых обязательств. На первом этапе определяются предельные размеры государственных заимствований и гарантий на очередной бюджетный год, выбираются инструменты привлечения ресурсов и повышения их использования. На втором этапе привлекаются ресурсы на внешних или внутренних финансовых рынках путем выпуска и размещения государственных ценных бумаг, получения кредита или предоставления государственных гарантий. Третий этап заключается в поисках источников финансовых ресурсов для погашения и обслуживания государственного долга, снижения общих издержек, своевременном выполнении долговых обязательств. Государственные долговые обязательства могут погашаться за счет бюджетных доходов, золотовалютных резервов страны, денежных средств, полученных от продажи государственной собственности, а также новых заимствований. Ситуация, при которой должник оказывается не в состоянии погашать свой внешний долг по согласованному с кредитором графику, называется долговым кризисом.

При управлении государственным долгом могут использоваться следующие методы:

· рефинансирование;

· реструктуризация;

· конверсия;

· консолидация;

· отсрочка погашения;

· аннулирование.

Рефинансирование – это погашение старой задолженности путем принятия новых обязательств. Применяют три основных способа рефинансирования государственного долга: замена обязательств с истекшими сроками погашения на новые, эквивалентные им по сумме; замена одних обязательств на другие с более длительными сроками погашения; размещение новых облигаций с целью использования вырученных средств для расчетов по облигациям с истекающими сроками погашения.

Реструктуризация представляет собой пересмотр первоначального графика погашения и обслуживания государственного долга. При реструктуризации должнику предоставляется льготный период, в течение которого уплачиваются только проценты, и увеличивается срок погашения суммы основного долга.

Конверсия – это изменение условий государственных займов в интересах должника, состоящее в понижении процента, новом способе погашения долга, переносе срока погашения, изменении валюты займа. Наиболее распространенными видами конверсии внешнего государственного долга являются обмен на долговые обязательства третьих стран, погашение долга товарными поставками, обратный выкуп долга заемщиком на особых условиях, обмен долга на собственность.

Консолидация – это изменение сроков погашения займов, как правило, в сторону увеличения путем перевода краткосрочных обязательств в долгосрочные. Консолидация может совмещаться с конверсией.

Аннулирование государственного долга представляет собой отказ государства от обязательств по выпущенным займам.

При управлении внутренним государственным долгом применение данных методов возможно в одностороннем принудительном порядке. Однако регулирование с их помощью объема внешней задолженности – как правило, всегда результат переговорного процесса. При наличии долгового кризиса регулированием долга официальным кредиторам на многосторонней основе занимается Парижский клуб, а долга банкам – Лондонский клуб. Парижский клуб – это неформальное объединение экономически развитых стран мира, координирующее финансовую политику государств-участников в отношении долгов третьих стран. Лондонский клуб объединяет банки, предоставившие кредиты правительствам отдельных стран или юридическим лицам этих стран.

В нашей стране управление государственным долгом по поручению Правительства Республики Беларусь осуществляет Министерство финансов. Одна из главных задач государства в управлении долгом – ограничение его величины, т.к. по достижении определенного соотношения платежей по обслуживанию государственного долга и ВВП затормаживается экономический рост. С целью недопущения неконтролируемого роста государственного долга ежегодно Законом о бюджете Республики Беларусь на очередной финансовый год утверждаются два показателя.

Характеристика современного государственного долга

Проблемы управления государственным долгом приобрели актуальность во второй половине предыдущего столетия, когда у государств возникла неспособность формировать бюджеты в достаточных размерах (с целью выполнения функций и осуществления долговой политики). Современный государственный долг является общей величиной непогашенных обязательств как на внутреннем, так и на внешнем рынке. Основными причинами возникновения и увеличения государственного долга служат: дефицит государственного бюджета; осуществление фискальной политики, направленной на уменьшение величины налоговой нагрузки без соответствующего сокращения расходов государства; факторы, оказывающие влияние на политические бизнес-циклы, связанные с увеличением затрат в преддверии выборов для получения популярности у избирателей; войны либо милитаризация.

Разновидности государственного налогового долга

Источники погашения государственного долга

Управление внутренним государственным долгом отвечает за обеспечение государственной платежеспособности. Другими словами, это определение возможности погашения долговых обязательств. Данный факт касается и капитального, и текущего долга. Методы управления государственным долгом, направленные на обеспечение платежеспособности внутренних займов, основываются на использовании внутренних источников. При этом платежеспособность по внешнему долгу, прежде всего, зависит от валютных поступлений. Поэтому возможность погашения такого долга определяется сальдо торгового баланса.

Может быть финансовым инструментом и объектом управления одновременно. В качестве финансового инструмента государственный долг обеспечивает возможность законодательным (представительным) и исполнительным органам власти оказывать влияние на денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость, на уровень сбережений и многие другие экономические процессы.

Система управления государственным долгом в общем виде представлена на рис. 1.

Рис. 1. Система управления государственным долгом

Одновременно государственный долг выступает в качестве объекта управления, когда органы власти устанавливают все необходимые практические аспекты его функционирования. Так, органы власти определяют соотношение между различными видами долговой деятельности, регулируют структуру государственного долга по срокам обращения и доходности долговых обязательств, устанавливают порядок выпуска и обращения государственных займов, предоставления и возврата государственных кредитов и государственных гарантий, а также выполнения финансовых обязательств по ним.

Задачи управления государственным долгом

В процессе управления государственным долгом решаются следующие задачи:

• удержание величины внутреннего и внешнего государственного долга на уровне, обеспечивающем сохранение экономической безопасности страны, выполнение органами власти взятых на себя долговых обязательств без значительного ущерба финансированию программ социально-экономического развития;
• минимизация стоимости долга на основе удлинения сроков заимствований и снижения доходности государственных ценных бумаг, за счет перехода на другие рынки и переключения внимания на другие группы инвесторов;
• сохранение у государства реп>тации первоклассного заемщика на основе безупречного выполнения финансовых обязательств перед инвесторами;
• поддержание стабильности и предсказуемости рынка государственного долга;
• достижение эффективного и целевого использования заимствованных средств, государственных кредитов и гарантированных займов;
• обеспечение своевременного возврата государственных кредитов и уплаты процентов по ним;
• диверсификация долговых обязательств по срокам заимствований, доходности, формам выплаты дохода и другим параметрам для удовлетворения потребностей различных групп инвесторов;
• координация действий органов власти всех ветвей и уровней на рынке государственных долговых обязательств. Представляется целесообразным определить управление государственным долгом в широком и узком смысле.

Под управлением государственным долгом в широком смысле будем понимать формирование одного из направлений экономической политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика. Управление государственным долгом в широком смысле — прерогатива законодательных органов власти (иногда правительства) и заключается в формировании политики в отношении государственного долга (внутреннего и внешнего); установлении границ государственной задолженности (в т.ч. в определении размера бюджетного дефицита и, следовательно, объемов займов, привлекаемых для его финансирования); определении основных направлений и целей воздействия на микро- и макроэкономические показатели; установлении возможности и целесообразности финансирования за счет государственного долга общегосударственных программ и т.д.

Под управлением государственным долгом в узком смысле понимается совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением государственных долговых обязательств, обслуживанием, погашением и рефинансированием государственного долга, а также регулированием рынка государственных ценных бумаг. Управление задолженностью в узком смысле осуществляют исполнительные органы власти, главным образом Министерство финансов и центральный банк. Следует отметить, что эти две инстанции не имеют возможности непосредственно воздействовать на величину совокупного государственного долга.

Процесс управления государственным долгом

Включает следующие функциональные элементы:

• планирование заимствований путем определения порядка, условий выпуска и размещения государственных долговых обязательств;
• обслуживание долговых обязательств посредством осуществления операций по размещению займов, выплате процентного дохода по ним, рефинансированию и погашению долга;
• контроль за состоянием государственного долга.

Одна из важнейших сфер управления государственным долгом в мировой практике — менеджмент состава и структуры государственного долга(debt management ) при неизменном объеме совокупной задолженности. Объектами регулированияdebt management являются:

• структура сроков обращения различных долговых обязательств, изменяя которую государству удается частично или полностью реструктуризировать свою задолженность;
• структура кредиторов, соотношение в ней резидентов и нерезидентов, а также соотношение рыночных и нерыночных займов, предназначенных для определенных категорий кредиторов;
• величина совокупного государственного долга.

Регулирование величины внутренней и внешней задолженности государства и удержание ее на приемлемом уровне — определяющий момент в управлении государственным долгом, что на практике реализуется в установлении ряда ограничений. В частности, интересными представляются бюджетные критерии для стран, желающих вступить в валютный союз (Маастрихтские критерии). Согласно этим критериям, объем совокупной государственной задолженности не должен превышать 60% ВВП, а текущий дефицит государственного бюджета — 3% ВВП. В случае превышения этих пороговых значений правительства должны считаться с возможностью применения штрафных санкций со стороны ЕС (например, уплачивать штрафы согласно заранее утвержденной процедуре). В тоже время, в случае наступления так называемой «тяжелой рецессии» в экономике (при снижении ВВП более чем на 2% в год), предусматривается возможность увеличения дефицита государственного бюджета без применения штрафных санкций.

В России заемная деятельность всех органов власти регулируется целым набором законодательных ограничений. Так, Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает предельные объемы государственных и муниципальных заимствований, расходов на обслуживание долга, необходимость разработки и утверждения программ внутренних и внешних заимствований, предельные размеры дефицитов бюджетов. Предельные объемы внутреннего и внешнего долга устанавливаются ежегодно законами и решениями о бюджетах на каждом уровне управления.

Управление государственным долгом также бывает стратегическим и оперативным .

Стратегические вопросы развития государственного долга находятся в компетенции Федерального Собрания, Президента и Правительства Российской Федерации, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В частности, ежегодно в законе о федеральном бюджете Федеральное Собрание и Президент Российской Федерации утверждают предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долгов; источники финансирования бюджетного дефицита, включая доходы от эмиссии государственных ценных бумаг; предельный размер внешних заимствований; предельные размеры государственных кредитов иностранным государствам и государствам — участникам СНГ; направления использования, условия предоставления и предельные размеры бюджетных кредитов; верхние пределы государственных внутренних и внешних гарантий. Президент и Правительство Российской Федерации разрабатывают и утверждают социально-экономические программы, которые напрямую могут затрагивать различные аспекты развития государственного долга. Президент Российской Федерации в ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации также уделяет особое внимание управлению государственным долгом.

Оперативное управление государственным долгом осуществляют Правительство и Министерство финансов Российской Федерации, а также Центральный банк России, Внешэкономбанк и Сбербанк как агенты Министерства финансов Российской Федерации. Эти органы определяют генеральные условия выпуска отдельных займов, порядок эмиссии и обращения долговых обязательств, время выпуска очередного займа и условия его функционирования, организуют первичное размещение и вторичный рынок государственных ценных бумаг, организуют и осуществляют выплату доходов и погашение долговых обязательств, выдачу бюджетных кредитов и государственных гарантий, осуществляют контрольные действия и другие мероприятия по оперативному управлению государственным долгом.

Аналогичные вопросы в рамках своей компетенции решают законодательные и исполнительные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. При этом они исходят из норм, заложенных в федеральном законодательстве.

Таким образом, под управлением государственным долгом следует понимать совокупность тактических и стратегических мер по обслуживанию государственного долга и осуществлению новых заимствований, регулированию объема и структуры долга, регулированию рынка государственных заимствований и контролю за их целевым и эффективным использованием.

Принципы управления государственным долгом

Управление государственным долгом основывается на следующих принципах:

• безусловности — обеспечение безусловного выполнения государством всех обязательств перед инвесторами и кредиторами, которые государство как заемщик приняло на себя при заключении договоров заимствования средств;
• единства — учет в процессе управления государственным долгом всех видов обязательств, эмитированных Российской Федерацией как сувереном, а также субъектами РФ и муниципальными образованиями;
• снижения рисков — размещение и погашение займов таким образом, чтобы максимально снизить влияние конъюнктуры рынка капиталов и спекулятивных тенденций рынка ценных бумаг на рынок государственных обязательств;
• оптимальности структуры долговых обязательств по срокам обращения и погашения;
• сохранения финансовой независимости — поддержание оптимальной структуры долговых обязательств между инвесторами- резидентами и инвесторами-нерезидентами;
• прозрачности — соблюдение открытости при выпуске займов, обеспечение доступа международных рейтинговых агентств к достоверной информации об экономическом положении в стране для поддержания высокой кредитной репутации и рейтинга страны-заем шика.

Меры управления

Во всем мире самым распространенным методом управления государственным долгом является рефинансирование государственного долга, т.е. погашение части государственного долга за счет размещения новых займов.

Для использования этого метода необходима высокая финансовая репутация государства-заемщика. На мировом финансовом рынке репутация стран-заемщиков выражается рейтингами, которые присваиваются им международными рейтинговыми агентствами в соответствии с международными правилами рейтингования.

При финансовом кризисе возникает необходимость в реструктуризации долга. В соответствии со ст. 105 БК РФ под реструктуризацией долга понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Реструктуризация долга может осуществляться с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

В условиях трудного экономического положения, растущего дефицита, невозможности полностью и своевременно погасить долги правительство может прибегнуть к таким мерам, как конверсия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, аннулирование государственного долга.

Конверсия - это изменение размера доходности займа; чаше всего государство снижает размер уплачиваемых процентов по займам, уменьшая тем самым расходы государственного бюджета но управлению государственным долгом.

Консолидация - изменение сроков действия ранее выпущенных займов, т.е. решение о переносе даты выплаты на более поздний срок. Возможно и обратное решение — досрочное погашение. Обычно вместе с консолидацией проводится унификация государственных займов.

Унификация - обмен нескольких ранее выпущенных займов на один новый.

Отсрочка погашения займа отличается от консолидации тем, что при отсрочке не только отодвигается срок погашения займа, но и прекращается выплата процентов по нему.

Аннулирование государственного внутреннего долга — полный отказ государства or долговых обязательств (является крайней мерой).

Принятие перечисленных возможных решений государства нарушает главный принцип управления государственным долгом — принцип безусловности. Поэтому их использование требует глубокой предварительной проработки, анализа всех возможных экономических и политических последствий.

Контроль за управлением государственным долгом

Управление государственным долгом предполагает контроль за двумя важнейшими показателями — величиной государственного долга и стоимостью его обслуживания. В условиях экономического роста важны не абсолютные их размеры, а доля государственного долга в ВВП (или в экспорте) и соотношение реального процента и темпа экономического роста. Простая констатация абсолютных размеров долга игнорирует объем ВНП. Можно утверждать, что богатая нация имеет больше возможностей выдерживать государственный долг значительных размеров по сравнению с бедной нацией.

Так, при росте государственного долга существуют возможность банкротства нации и опасность переложения долгового бремени на будущие поколения. А если финансирование обслуживания государственного долга осуществлять за счет эмиссии новых денег, то такая схема приводит к классическому инфляционному сценарию — появляется слишком много денег и мало товаров.

В процессе управления государственным долгом решаются следующие задачи:

• минимизация стоимости долга для заемщика;
• недопущение переполнения рынка заемными обязательствами государства и резкого колебания их курса;
• эффективное использование мобилизованных средств и контроль за целевым использованием выделенных кредитов;
• обеспечение своевременного возврата кредитов;
• максимальное решение задач, определенных финансовой политикой.

Специфика категории государственного долга определяет и особенности оперативного управления им. Обычно оно возлагается совместно на Министерство финансов и Центральный банк. Управление погашением государственного долга производится из трех основных источников: из бюджета; за счет золотовалютных резервов, собственности; из новых заимствований.

Приемы и методы управления государственным долгом

Существует множество методов решения проблемы государственного долга. По срочности и по характеру решаемых задач выделяют бюджетно-экспортные и финансово-технические методы. По условиям и механизму реализации можно выделить также рыночные и нерыночные методы.

Бюджетно-экспортные методы — долгосрочные и связывают решение проблемы, например, внешнего долга, с увеличением торгового баланса страны, а также увеличением ВВП и государственного бюджета.

Финансово-технические методы - краткосрочные и позволяют решить проблему путем улучшения условий заимствования, уменьшения общей суммы долга, изменения временной структуры платежей.

Выделяют следующие основные финансово-технические методы управления государственным долгом: консолидацию, конверсию, унификацию, рефинансирование, реструктуризацию, отсрочку погашения, аннулирование займов и др.

К нерыночным методам управления государственным долгом можно отнести такие, как конверсия, консолидация и унификация. Эти методы предполагают изменение условий находящихся в обращении займов в одностороннем порядке, часто без согласования с держателями ценных бумаг. Такие меры нарушают права инвесторов и в этой связи их использование возможно лишь при плановой экономике и недопустимо в рыночных условиях.

Так, в советский период увеличение сроков и удешевление государственного долга достигалось путем проведения конверсии и консолидации. В централизованной плановой экономике эти мероприятия проводились в принудительном порядке. Под конверсией обычно понимается изменение доходности займов. В целях снижения расходов по управлению государственным долгом государство чаще всего снижает размер выплачиваемых процентов по займам. Однако не исключено и повышение доходности государственных ценных бумаг для кредиторов. Такая операция была проведена, например, в 1990 г., когда доходность облигаций 3%-го выигрышного займа была увеличена до 9%, а казначейских обязательств — с 5 до 10%.

Под консолидацией понимается изменение условий займов, связанное со сроками их обращения. Так, в 1990 г. срок функционирования казначейских обязательств был сокращен с 16 до 8 лет.

Конверсия и консолидация долга могли сочетаться с унификацией займов, под которой понималось объединение нескольких ранее выпущенных займов в одном новом займе. В этом случае на вновь выпускаемые облигации обменивались облигации унифицированных займов, а доходность и сроки погашения нового займа изменялись в нужном для государства направлении.

В современных условиях трудности многих стран с погашением внешнего долга породили новые приемы покрытия обязательств перед странами-кредиторами. Эти приемы управления государственным внешним долгом обычно объединяют в понятие конверсия внешнего долга. Под конверсией в данном случае понимают реализацию всех механизмов, обеспечивающих замещение внешнего долга другими видами обязательств, менее обременительными для экономики и финансов страны-должника. Среди них: погашение долга товарными поставками, обмен долговых обязательств на акции и облигации компаний страны-должника, оплата долга в местной валюте с последующим обращением ее в инвестиции или собственность, обмен на долговые обязательства третьих стран и др.

Россия сейчас активно использует метод погашения внешней задолженности товарными поставками. Таким образом был погашен долг Словакии (1,8 млрд долл. США), Венгрии (480 млн долл.), Республике Корея (170 млн долл.), Болгарии (100 млн долл.) и Польше (20 млн долл.) 130J-

Через механизм Парижского клуба Россия пошла на списание так называемых безнадежных долгов беднейших стран на сумму около 800 млн руб. Большинство этих кредитов было выдано в советское время, и по ним деньги не возвращались. Путем списания части задолженности России удается документально подтвердить наличие долга и оформить межправительственными соглашениями порядок его погашения и обслуживания. Таким образом, Россия, во-первых, помогла беднейшим странам, а во-вторых, кто раньше не платил, теперь начинают это делать.

В настоящее время, согласно статье 98 Б К РФ, изменение условий выпущенных в обращение государственных займов — сроков выплаты и размера процентных платежей, сроков обращения — не допускается.

В рыночной экономике осуществляется реструктуризация долга на основе использования механизмов финансового рынка. Краткосрочность российских долгов и высокая стоимость заимствований в последние годы вынуждали государство постоянно заботиться об удлинении сроков и сокращении доходности новых заимствований. Это достигается, в частности, на основе реструктуризации долга, под которой, согласност. 105 Бюджетного кодекса Российской Федерации, понимается погашение долговых обязательстве одновременным осуществлением заимствований в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долга и сроков его погашения. Основные схемы реструктуризации включают: списание долга, то есть аннулирование прежних займов; выкуп долга; секьюритизацию долга.

В сфере внешних заимствований реструктуризация долга проводится и на договорной основе. Тогда под реструктуризацией понимается изменение графика погашения основного долга и уплаты процентов по нему. Реструктуризация внешнего и внутреннего долга может быть проведена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

В настоящее время при разработке вариантов оптимизации внешнего долга России внимание концентрируется главным образом на технических средствах решения проблемы: реструктуризации долга, конверсии части долговых обязательств в имущественные активы на территории России. Предлагаются также менее традиционные методы — выплата отступного, погашение долга в национальной валюте, переоформление кредиторской задолженности под расчеты по дебиторской задолженности.

Приняв на себя внешний долг бывшего СССР и не имея возможности выполнять обязательства по нему, Россия почти сразу вступила в переговоры об условиях обслуживания и погашения внешнего долга. Длительные переговоры с Парижским клубом кредиторов, сопровождавшиеся частичными и временными отсрочками платежей, завершились в апреле 1996 г. подписанием генерального соглашения о реструктуризации российского долга на сумму 38 млрд долл. Из этой суммы 45% долга должны выплачиваться в течение 25 лет, а 55% задолженности, включающей краткосрочные долги, будут погашаться в течение 21 года. Выплата капитальной суммы реструктурированного долга началась с 2002 г. На основе генерального соглашения с каждой страной-кредитором заключаются двусторонние межправительственные соглашения, в которых фиксируются конкретные суммы и сроки погашения долга.

В октябре 1997 г. аналогичное соглашение заключено с Лондонским клубом кредиторов. Реструктуризацией охвачено 32 млрд долл., погашение должно осуществляться в течение 25 лет при семилетнем льготном периоде |41|.

Последствия финансового кризиса 1998 г. подтолкнули Россию к началу новых переговоров с иностранными кредиторами о реструктуризации и частичном списании внешнего долга бывшего СССР. В феврале 2000 г. Россия и Лондонский клуб достигли договоренности о сокращении долга с 32,6 млрд долл. до 21,3 млрд долл. (списание советского долга составило 36,5%) и переоформлении оставшейся части долга в еврооблигации со сроком погашения в течение 30 лет и процентной ставкой от 2,25 до 7,5% годовых.

Основным приемом получения средств для погашения займов выступает рефинансирование долга, под которым понимается погашение накопившейся задолженности путем выпуска новых займов. В этом случае при построении графика выпусков новых займов исходят из необходимости увязки сроков их размещения с датами погашения облигаций предшествующих выпусков. Например, Россия использовала рефинансирование при погашении задолженности по государственному 3%-му внутреннему выигрышному займу 1966 г. По истечении срока действия этого займа облигации обменивались в течение одного года на облигации нового займа — внутреннего выигрышного займа 1982 г. — без уплаты курсовой разницы.

Минимальная цена заемных средств на рынке определяется ставкой рефинансирования. Ставка рефинансирования — это процентная ставка, по которой происходит заимствование на обслуживание внутреннего долга.

Таким образом, государственный кредит регулирует рынок межбанковских кредитов. При невозможности рефинансирования долга на его обслуживание и погашение направляются текущие доходные поступления бюджета.

Кроме названных приемов управления государственным долгом возможны отсрочка погашения займов и аннулирование государственного долга. Отсрочка погашения ранее выпущенных займов проводится в условиях, когда дальнейшее развитие операций по выпуску новых займов не имеет финансовой эффективности для государства. При отсрочке не только отодвигаются сроки погашения займов, но и прекращается выплата доходов.

Под аннулированием государственного долга понимается мера, в результате которой государство полностью отказывается от обязательств по выпушенным займам. Аннулирование ценных бумаг государства может проводиться по двум причинам: в случае финансовой несостоятельности государства, т.е. его банкротства; вследствие прихода к власти новых политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей.

Страны с рыночной экономикой в обычных условиях не используют названные приемы управления государственной задолженностью, поскольку их применение ведет к нанесению непоправимого ущерба репутации государства как заемщика среди потенциальных инвесторов и кредиторов. В истории государственного долга их осуществление наблюдалось только в условиях войны, послевоенной разрухи или тяжелых бюджетно-финансовых кризисов.

В 1998-2000 гг. государственный долг функционировал под знаком новации по государственным ценным бумагам. Новация - это замена по соглашению сторон первоначальных долговых обязательств новыми, с установлением иных условий обслуживания долга и сроков его погашения.

Новация явилась следствием долгового кризиса, который, в свою очередь, был вызван кризисом экономики и финансов России. Эта мера была объявлена постановлением Правительства Российской Федерации от 17 августа 1998 г. № 980 «Об организации работы по погашению отдельных видов государственных ценных бумаг». Общая сумма «замороженного» долга составила 265,3 млрд руб., предусматривалась его реструктуризация.

Большое значение для повышения эффективности государственной долговой деятельности будет иметь создание единой системы управления государственным долгом Российской Федерации. Органическое взаимодействие внутреннего и внешнего долгов, обеспечение их беспрепятственного взаимного замещения на основе проведения единой долговой политики, единство планирования и учета всех операций по привлечению, обслуживанию и погашению внешних и внутренних государственных заимствований позволят: оптимизировать сроки обращения, погашения и доходность государственных ценных бумаг; минимизировать неблагоприятное воздействие колебаний курсов иностранной валюты и процентных ставок на международных финансовых рынках на величину и стоимость государственных заимствований; оптимизировать бюджетные расходы на обслуживание государственного долга; своевременно и в полном объеме выполнять обязательства перед внутренними и внешними кредиторами.

ФИНАНСЫ, ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ, КРЕДИТ

УДК 336.27 И.В. Бабич

МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ

Использование такого инструмента покрытия бюджетных расходов, как государственный долг, требует от органов государственной власти эффективного управления, предусматривающего воздействие субъекта на объект, которое выражается в совокупности инструментов, методов и механизмов, закрепленных законодательно с уче-том исторических предпосылок использования. В статье представлены классификация и анализ существующих методов управления государственным долгом, особенности их применения. Выбор того или иного метода непосредственно обуславливается структурой и составом долговых инструментов, формирующих долговой портфель на соответствующем уровне государственной власти. Использование методов управления государственным долгом способствует формированию эффективной долговой политики посредством уменьшения размера государственного долга и оптимизации расходов на его обслуживание.

Ключевые слова: дефицит бюджета, расходы бюджета, государственный долг, управление государ-ственным долгом, методы управления государственным долгом, реструктуризация.

METHODS OF STATE DEBT MANAGEMENT

The paper states that using such tool of covering budget expenditure as public debt requires good governance and effective control from the state that involves development of a range of instruments, methods and mechanisms and passing relevant legislation while taking into account historical conditions. The paper presents the classification and analysis of existing methods of public debt management and their special features. The author argues that the choice of a method is directly driven by the structure and composition of debt instruments that form debt portfolio at government level. Using the methods of public debt management promotes development of an efficient debt policy by reducing public debt and optimizing debt service costs.

Key words: budget deficit, state spending, state debt, state debt management, methods of state debt management, restructurin g.

Проблема высокого уровня государственного долга в настоящее время является острой не только в нашей стране, но и за рубежом. Затянувшаяся трансформация российской экономики пока не позволила на общегосударственном уровне определить целостную сбалансированную концепцию фискальной и бюджетной политики в среднесрочной и тем более долгосрочной перспективе . Постоянно растущие расходы бюджета не соответствуют темпам роста доходов, что неминуемо приводит к формированию дефицита бюджета как на федеральном, так и региональном уровнях. Кроме того, причиной дефицита регионального и муниципального бюджетов также является закрепление за субфедеральными и муниципальными органами дополнительных функций, не сопро-

вождающееся, как правило, передачей соответствующих доходных источников . В этом случае основным и, пожалуй, единственным способом для финансирования дефицита бюджета выступает государственный долг.

Государственный долг можно рассматривать как отношения, возникающие по поводу привлечения и использования дополнительных централизованных денежных фондов государства, т.е. финансовые отношения, представляющие собой экономические связи, взаимодействия, отношения в денежной форме . Кроме того, государственная и муниципальная долговая деятельность есть не что иное, как один из самостоятельных видов финансовой активности государства и его территориальных подразделений (наряду с налоговой,

эмиссионной, инвестиционной деятельностью). Это связано с тем, что посредством государственного долга аккумулируются средства, необходимые как для покрытия расходов экономического и социального характера, так и для погашения и обслуживания долговых обязательств. Причем эти средства не расходуются на инвестиционные цели, и при их использовании не возни -кает ни материальной, ни денежной отдачи.

Согласно статьям 98, 99 и 100 Бюджетного кодекса РФ можно выделить следующие виды государственных долговыхобязательств, которые в совокупности состав -ляют государственный долг:

1) кредиты, привлеченные от кредитных органи-заций;

2) государственные ценные бумаги;

3) бюджетные кредиты;

4) государственные гарантии.

Возникновение такого инструмента покрытия бюд -жетных расходов, как государственный долг, требует от органов государственной власти эффективного управления, как и любой объект, соотносимый с макроэко -номическими показателями. Именно механизм уп -равления определяет направление государственной долговой политики, определяя стратегию и тактику достижения поставленных конечных целей. Кроме того, управляя таким объектом, государство посредством него оказывает влияние на денежное обращение, фондовый и финансовый рынок, инвестиции, развитие про -изводства и другие экономические процессы, а также устанавливает все необходимые практические критерии по функционированию государственного долга.

Реализация управления государственным долгом осуществляется посредством применения следующих методов исходя из исторических и экон омических пред -посылок, определяющих их возникновение и приме -нение:

1) рефинансирование государственного долга - погашение основного долга и процентов за счет средств, полученных от размещения новых займов и получения креди тов, от кредитных организаций;

2) новация, предполагающая заключение соглашения между заемщиком и кредитором по замене одних обязательств другими. Возможен также перевод в заемное обязательства долга, возникшего из любого дру -гого основания, в частности купли -продажи, аренды имущества, и наоборот. Данный метод является, по мнению Ю.Я. Вавилова, частным случаем реструктури -зации ;

3) унификация - решение государства об объединении нескольких ранее выпущенных займов, а также обмен ранее выпущенных облигаций и сертификатов на облигации и сертификаты новых займов;

4) конверсия, предполагающая изменение доход -ности по займам, полученным государством в качестве заемщи ка;

5) консолидация, подразумевающая изменение ус -ловий заимствований в части увеличения сроков, на которые предоставляются долговые обязательства, т.е. предполагает перенос погашения на более поздний срок;

6) отсрочка погашения займов, представляющая собой применение такого метода, как консолидация, с одновременным отказом государства выплачивать до -ходы по данн ым долговым обязательствам;

7) аннулирование государственного долга, т.е. отказ государства от всех ранее взятых на себя долговых обязательств;

8) реструктуризация, предполагающая подписание соглашения о прекращении долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой их на иные долговые обязательства с другими условиями обслуживания и погашения;

9) списание долга путем сокращения суммы основного долга;

10) секъюритизация - обмен долгов на облигации;

11) обмен облигаций по регрессивному соотношению, когда несколько ранее выпущенных облигаций займа приравниваются к одной новой;

12) досрочное погашение, которое предполагает экономию бюджетных средств при необходимости их будущего обслуживания.

Данные методы применяются индивидуально к долговым обязательствам, составляющим государственный долг, и имеют свою специфику Кроме того, некоторые из них могут быть индивидуальны для определенного вида долгового обязательства (например, исключительно для государственных ценных бумаг).

Методы управления государственным долгом можно разделить на административные и рыночные. К первой группе относятся: конверсия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, списание, аннулирование и др. Вторая группа включает реструктуризацию, новацию, про -лонгацию, доразмещение, выкуп, секьюритизацию, обмен и др. В основу данного разграничения положен такой признак, как принятие решения о применении метода. Так, административные методы характеризуются односторонни м принятием решения о их применении со стороны государства, без получения предварительного согласия со стороны кредитора, а рыночные, в свою очередь, предусматривают согласительный характер, т.е. принятию решения предшествует переговорный процесс между кредитором и заемщиком, при этом кредиторы вправе решать, принимать им предложенные условия или отказаться от них.

Подтверждением такого разграничения может служить исторический опыт управления государственным долгом в России (например, применение этих методов в административно-командной политике СССР, затем в ситуации развития рыночных отношений, предполагающих равноправие сторон и прозрачность, а также в реализации законов рынка).

В Бюджетном кодексе РФ официально закреплен лишь один метод управления государственным долгом

Реструктуризация, обусловленная переходом к рыночным отношениям (ст. 105). В основу данного метода положен договорный (согласительный) характер, предусматривающий заключение соглашения между кредитором и заемщиком - органом государственной власти, уполномоченным на осуществление заимствований. Этот способ также предусматривает начисление и уплату процентов в соответствии с условиями соглашения. При этом договор может быть не на всю сумму долгового обязательства, а лишь на определенную часть. Возможна реструктуризация не только основной суммы долга, но и процентов, пеней, штрафов и неустоек. Следовательно, данные суммы не включаются в объем расходов на обслуживание государственного долга, а рассматриваются как сумма основного долга по данному соглашению.

Законодательством предусмотрена возможность частичного списания (сокращения) суммы основного долга. На практике может быть заключено несколько соглашений по реструктуризации, которые предпола -гают погашение суммы основного долга и условленных процентов по некоторым договорам, с учетом ссылок на соглашения, по которым установлены графики пога -шения и обслуживании. Списание может быть применено к такому виду долгового обязательства, как бюджетный кредит. Это объясняется, прежде всего, существующей долговой политикой и рыночными отношени -ями, поскольку в качестве сторон по договору (соглашению) будут выступать органы государственной власти соответствующего уровня. К кредитам, полученным от банков, данное условие будет не применимо, по -скольку способствует потере выгоды, а в случае с ценными бумагами списание невозможно, поскольку соглашение необходимо заключить единолично с каждым владельцем государственных ценных бумаг. Таким об -разом, частичное или полное списание проводится только после уплаты суммы основного долга и процентов по предусмотренным графикам. До этого момента в долговой книге данные суммы отражаются в полном обьеме и на протяжении всего срока, на который заключено данное соглашение.

Применение частичного списания (сокращения) повышает эффективность долговой политики в части управления государственным долгом, поскольку позво -ляет минимизировать расходы на обслуживание. Ре -зультатом использования данного метода служит от -срочка и рассредоточени е уплаты основного долга, что позволяет избежать формирования так называемых « пиковых платежей».

На практике методы управления государственным долгом применяются как по отдельности, так и в сово-купности. Это связано, прежде всего, со стремлением уменьшить стоимость долговых обязательств, составляющих государственный долг, и удлинить срок, на ко -торый они предоставляются. В этом случае используются конверсия и консолидация. На региональном и местном уровнях также применяется такой метод, как списание части или всего долга (в основном, бюджет -ных кредитов), как правило, на основании соответству-ющих нормативно-правовых актов.

С. И. Лушина, В.А. Сл епова, В.К. Сенчагов и А. И. Архи-пов в качестве основного и, пожалуй, первоочередного метода управления государственным долгом выделяют его регулирование, предполагающее изменение структуры или баланса государственного долга с целью оптимизации. Под балансом государственного долга имеется в виду соотношение размеров долга и источников его погашения. Таким образом, в основе метода

Определение соотношения таких категорий, как ве -личина доходов, расходов и дефицита бюджета, по -скольку именно за счет этих показателей и формирует -ся структура государственного долга, а в случае недо -статочности доходныхисточников органы государствен -ной власти прибегают к заимствованиям.

Другой метод - оптимизация государственных заимствований - представляет собой практически про -грамму по оптимизации, в рамках которой осуществл я-ется управление внутренним и внешним долгом.

Данный подход применяется как к формированию долга, так и к его обслуживанию и включает в себя сле -дующие меры:

Обеспечение эквивалентности изменения текущих долгов и будущих налогов;

Сохранение баланса в эмиссионной деятельности и сборе налогов с процессом наращивания долга и размерами его обслуживания;

Реализация политики стабилизации долга в увязке с процессом инвестирования;

Проведение мер по трансформации политики роста долга в ограничительную политику, стабилизирующую рост долга.

Основной задачей управления государственным долгом является оптимизация затрат, связанных с финансированием возникающего дефицита бюджета, т.е. нахождение оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию и погашению. Следовательно, необходимо первоначально проанализировать и оценить размер бюджетного дефицита, затем определиться с источниками его покрытия. Методы управления воздействуют прежде всего на уже имеющиеся долговые обязательства и обуславливают минимизацию расходов на обслуживание и размер самой суммы основного долга, но не предусматривают привлечение новых заимствований.

В отдельную группу, на наш взгляд, можно выделить так называемые организационные методы, подразумевающие систему наделения определенными полномочиями (правами) по поводу управления уже имеющимися заимствованиями соответствующими органами государственной власти. Организационные методы предполагают разработку методологических основ качественного управления государственным долгом путем принятия соответствующих нормативноправовых актов, уточняющих процедуры разработки мер по снижению долговой нагрузки и проведению программ, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов. Таким образом, формируется соотношение между видами долговых обязательств с учетом риска возможных финансовых потерь бюджета, структура долговых обязательств по срокам погашения и их стоимости, порядок доразмещения государственных ценных бумаг, т.е. оптимальная структура долгового портфеля, предусматривающая реализацию основных направлений проводимой долговой политики.

Главный результат применения методов управления государственным долгом - уменьшение влияния долгового бремени на бюджет, а также наиболее оптимальное размещение данного бремени во времени с учетом экономической ситуации в стране, поскольку государственный долг, по своей сути, является антиципированными налогами.

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ. ии_: http://base.garant.rU/12112604/16/#20014.

2. Вавилов Ю.Я. Государственный долг: учеб. пособие для вузов. Изд. 3-е, перераб. и доп. М.: Перспектива, 2007.

3. Кириллова О.С. Основы формирования налоговых до -ходов как инструмент повышения прозрачности исполнения бюджета // Бюджет. 2006. № 4.

4. Кириллова О.С. Совершенствование бюджетных отно -шений в контексте реформы местного самоуправления // Финансы и кредит. 2006. № 15.

5. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш, Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2009.

Цель управления долгом - нахождение оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию и погашению. Кроме того, целью управления государственным долгом являются выработка экономически обоснованного соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, поддержание объема долга на экономически безопасном уровне.

Поэтому система управления государственным долгом должна быть ориентирована на обслуживание стратегических инвестиционных проектов, а государство должно выступать координатором и гарантом производственных инвестиций в рамках выработанной стратегии экономического роста.

Управление внешним государственным долгом - это регулируемая нормами права совокупность мероприятий государства по использованию долговых отношений, направленных на погашение долговых обязательств и формирование благоприятных социально-экономических условий развития страны, одно из направлений финансово-бюджетной политики страны, связанное с деятельностью государства на внешних финансовых рынках в качестве экономического субъекта-заемщика и гаранта. Оно предусматривает привлечение финансовых ресурсов путем размещения ценных бумаг или других источников, погашение и обслуживание долговых обязательств.

К важнейшим мерам по управлению внешним государственным долгом относятся установление предельных объемов государственного внешнего долга; источники внутреннего финансирования бюджетного дефицита, включая поступления от эмиссии государственных ценных бумаг; расходы на обслуживание внешнего государственного долга; верхние пределы государственных внешних гарантий. Чрезмерный рост внешнего государственного долга несет в себе угрозу для экономической безопасности страны и стабильности бюджетной системы.

Информация о долговых обязательствах Российской Федерации вносится в Государственную долговую книгу Федерации в трехдневный срок с момента возникновения обязательства. Состав, порядок и сроки представления информации установлены Правительством РФ. В государственную долговую книгу субъекта Федерации вносятся сведения об объеме его долговых обязательств (в том числе гарантий) по всем государственным заимствованиям, о дате осуществления заимствований, формах обеспечения обязательств, исполнении обязательств полностью или частично. В государственную муниципальную долговую книгу включаются сведения об объеме долговых обязательств муниципальных образований (в том числе гарантий).

Политика в отношении государственного долга и его верхний предел определяются законодательными органами власти, а оперативно управление им осуществляет исполнительная власть.

Механизм регулирования государственного долга в рыночных условиях объединяется понятием «реструктуризация», т. е. основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный долг, с заменой их долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения. Реструктуризация не снимает долговой проблемы, а лишь переносит ее на более поздний срок. Следовательно, бремя погашения ложится на следующие поколения, общая сумма платежей еще более увеличивается за счет доначисленных процентов.

В ходе проводимой реструктуризации долговых обязательств используется ограниченный набор способов ее проведения: рефинансирование, конверсия, консолидация, унификация, аннулирование государственного долга.

Рефинансирование - это погашение старой задолженности (и процентов по ней) за счет выпуска нового займа, принятия новых обязательств. Используются три способа рефинансирования госдолга:

1. Замена обязательств (с согласия их держателей) с истекшими сроками погашения на новые, по сумме эквивалентные погашаемым; досрочная замена одних обязательств на другие с более длительными сроками погашения; размещение (продажа) новых облигаций и за счет вырученных средств погашение облигаций с истекшими сроками погашения.

2. Выкуп долга. В случаях, когда государства-должники могут располагать значительными объемами финансовых резервов, можно разрешить заемщику самостоятельно выкупить собственные долги, что позволяет сократить общий объем госдолга. Однако мировая практика негативно относится к досрочному выкупу долгов. Это связано с тем, что выигрыш от этого получают, во- первых, наихудшие заемщики, долги которых торгуются с наибольшим дисконтом, и, во-вторых, нарушается принцип равенства кредиторов.

3. Секьюритизация долга - переоформление государственного внутреннего долга в новые рыночные долговые инструменты денежного рынка, включая ссудные капиталы. Среди основных видов ценных бумаг, обращающихся на международных финансовых рынках, выделяются две группы: иностранные облигации, эмитируемые нерезидентами на внутреннем рынке иностранного государства, и еврооблигации - средне- и долгосрочные обязательства в евровалютах, выпускаемые на европейском рынке среди зарубежных инвесторов.

К началу 1990-х гг. в международной практике сложилась достаточно действенная система реструктуризации внешней задолженности, предложенная для урегулирования долговых обязательств развивающихся стран министром финансов США Н. Брейди, - «план Брейди». На тот период рынки ценных бумаг развивающихся стран характеризовались весьма низкой ликвидностью - 25-40 % номинала. В результате переговоров должников с кредиторами в 1990-1994 гг. был осуществлен выпуск облигаций Брейди на общую сумму около 100 млрд. долл. Они являются государственными облигациями, эмитированными в обмен на государственный долг перед коммерческими банками. В международной практике используют следующие виды облигаций Брейди: паритетные (с уменьшенными процентами); дисконтные (с уменьшенной основной суммой долга); ступенчатые (с более низкими первоначальными ставками); долговые конверсионные (новых займов), новые долговые; процентные; капитализированные.

К административным методам относятся конверсия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, новация, аннулирование долга.

Конверсия - изменение доходности займов в интересах должника путем понижения процента, применения иного способа погашения долга в целях снижения расходов заемщика на погашение и обслуживание государственного долга. Наиболее распространенным видом ее является обмен на новые долговые обязательства. Технически такие операции не приводят к изменению структуры существующих обязательств и к получению новых ссуд.

Консолидация - изменение срока действия уже размещенных займов в сторону увеличения или сокращения. Пролонгация займов имеет цель облегчения выплаты долга и предполагает увеличение сроков обращения выпущенных займов путем перевода текущих обязательств и краткосрочных займов в долгосрочные. Как правило, она носит принудительный характер и осуществляется путем добавления процентных купонов к облигациям старых займов, срок действия которых продлевается, или путем замены облигаций старых займов на облигации нового займа. Нередко консолидация (как правило, пролонгация) совмещается с конверсией.

Унификация займов - это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Она может проводиться вместе с консолидацией и конверсией или без них.

Отсрочка погашения займа заключается в том, что, как и при консолидации, односторонне отодвигаются сроки погашения займа и, кроме того, прекращается выплата доходов.

Новация - соглашение между государством-заемщиком и кредиторами по замене обязательств в рамках одного и того же кредитного договора.

Аннулирование государственного долга - отказ государства от всех обязательств. Это нерыночная мера решения долговой проблемы государства. Эта форма управления государственным долгом используется, когда меняется власть или когда государство признает себя банкротом.

Эти формы управления государственным долгом относятся и к внутреннему, и к внешнему долгу.

Управление внешним долгом на стадии привлечения внешних кредитов в России осуществляется путем установления предельных размеров внешнего долга и государственных гарантий в законе о бюджете на соответствующий финансовый год.

Управление использованием внешнего долга осуществляется в трех формах:

Финансовое размещение - финансирование инвестиционных проектов и развития экономики (это самый эффективный способ размещения внешнего долга);

Бюджетное использование - финансирование текущих бюджетных расходов и дефицита государственного бюджета, в том числе обслуживания внешнего долга;

Смешенное бюджетно-финансовое размещение.

Управление погашением внешнего долга предусматривает использование различных источников его погашения: бюджетных средств, золотовалютных резервов, новых заимствований, конвертации задолженности в акции предприятий.

Система управления госдолгом должна иметь два режима функционирования:

Управление в нормальном режиме воспроизводственного процесса;

Кризисное управление в условиях обостряющегося дефицита бюджета, спада производства, сокращения возможностей привлечения новых заимствований.

Водораздел между этими режимами лежит в плоскости оценки ключевых составляющих государственных заимствований: накопление госдолга, система платежей, тенденции новых заимствований.

Государственный долг представляет собой сложное экономико-финансовое образование, особый финансовый механизм, требующий использования системы методов для его регулирования. К ключевым из них можно отнести:

Стабилизационные инструменты в государственном долге, управление динамикой долга;

Уменьшение государственного внешнего долга;

Реструктуризацию внешнего долга страны;

Снижение стоимости обслуживания государственного долга.

Основным методом управления госдолгом является оптимизация

государственных заимствований. Данный подход выходит за рамки понятия «метод регулирования», представляя собой практически программу по оптимизации заимствований, в рамках которой осуществляется маневрирование внутренними и внешними займами.

Оптимизационный подход касается как формирования долга, так и его обслуживания, включая следующие меры: обеспечение эквивалентности изменения текущих долгов и будущих налогов; сохранение баланса в эмиссионной деятельности и сборе налогов с процессом наращивания долга и размерами его обслуживания; реализация политики стабилизации долга в увязке с процессом инвестирования; проведение мер по трансформации политики роста долга в ограничительную политику, стабилизирующую рост долга.

Список используемой литературы

1. Алехин, Э. В. Государственные и муниципальные финансы: учебник / Э. В. Алехин. - Пенза, 2010. - 350 с.

2. Кангро, М. В. Государственные и муниципальные финансы: учеб. пособие / М. В. Кангро. - Ульяновск: УлГТУ, 2010. - 152 с.

3. Поляк, Г. Б. Государственные и муниципальные финансы: учеб. пособие / Г. Б. Поляк. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008. - 375 с.

4. Трошин, А. Н. Финансы и кредит: учебник / А. Н. Трошин, Т. Ю. Мазурина, В. И. Фомкина. - М.: ИНФРА-М, 2009. - 408 с.