Федеральные округа российской федерации в чем смысл. Понятие Федеральные округа РФ

Система федеральных округов была образована в соответствии с Указом Президента России № 849 от 13 мая 2000 г. и представляет собой первоначально совокупность семи, а с 18.01.2010 года восьми (по числу округов) структурных единиц нового политического деления России (См. приложение №4).

Образование федеральных округов в первую очередь явилось результатом осознания на государственном уровне соответствующих управленческих задач, неудовлетворенности состоянием законности в субъектах Федерации и низкой степенью эффективности работы территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти.

Предпринятые федеральной властью в 2000 - 2001 годах меры по восстановлению властной вертикали, приведению конституций и уставов субъектов, а также регионального законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством содействовали устранению опасности правового сепаратизма и укреплению единого правового пространства Российской Федерации. Федеральный центр предпринял наряду с политическим давлением ряд мер правового характера, направленных на восстановление единого правового пространства, задействовав, помимо института Полномочных Представителей, Прокуратуру, Министерство юстиции и судебную систему. В сфере приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, полпреды Президента в федеральных округах играли одну из основных ролей и достигли большого успеха - задача в этой области в настоящее время практически решена.

Федеральные округа имеются и в других федеративных государствах (США, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Нигерия), однако при этом федеральный округ, как правило, в государстве один и представляет собой столицу с прилегающими окрестностями (например, Аргентина с Федеральным столичным округом Буэнос-Айрес). Федеральный округ наряду с другими территориальными образованиями (федеральными территориями, федеральными владениями, ассоциированными государствами, резервациями) является составной частью государства, хотя и с особым статусом, что обусловлено политическим значением столицы. Есть государства, где федеральный округ имеет даже свое представительство в парламенте, в одной из его палат, правда, неравное, по сравнению с другими субъектами федерации (США, Нигерия, Пакистан), а в Бразилии федеральный округ представлен в Сенате так же, как и каждый штат. Таким образом, во всех федеративных государствах, имеющих федеральный округ, он является субъектом внутрифедеративных отношений с особым статусом.

Есть государства, в которых создаются особые округа, в зависимости от специфики объекта управления - военные, почтовые, образовательные, судебные, пожарные, экологические, кадастровые, регистрационные и т.п. Однако такие особые округа не становятся самостоятельными административно-территориальными единицами, а способствуют укреплению территориального единства государства.

Образованные в России федеральные округа по своей сути не соответствуют ни первому, ни второму подходам, сложившимся в мировой практике.

В юридической литературе существует мнение, что создание системы федеральных округов повлечет за собой образование восьми макросубъектов Российской Федерации, возникновение многоуровневой системы государственного устройства страны. По справедливому замечанию Черкасова К.В., с данной точкой зрения едва ли можно согласиться. Система федеральных округов не вносит каких-либо изменений в административно-территориальное устройство России, в правовой статус субъектов Российской Федерации, не меняет их территориальных границ. Федеральные округа не являются самостоятельными субъектами Российской Федерации. В политико-правовом значении таких категорий, как «территория», «население федерального округа», не существует. Территории федеральных округов могут быть изменены главой государства без согласования с иными органами публичной власти или населением.

Цель создания федеральных округов - обеспечение эффективного администрирования в той или иной отрасли и решения задач, либо не входящих в компетенцию органов государственной власти субъектов федерации, либо решающихся на межрегиональном уровне.

Федеральные округа являются новыми административно-управленческими структурами, напоминающими образования государственно-территориального типа. Они имеют много общего с иными образованиями федеральной власти (в системе таможенной отрасли, округами для арбитражных судов) и так же учреждены федеральной властью. Однако федеральные округа имеют большее значение, чем обычные административные округа, осуществляют не свойственные им функции. Как структура они изначально созданы не федеральной исполнительной или судебной властью, а главой государства. Следовательно, федеральные округа - образования не отраслевого и не функционального типа, а созданы для управления государственными делами во всем объеме в рамках федеральной компетенции.

В сущности, федеральные округа представляют собой не оговоренный, но допускаемый Конституцией России элемент, созданный в целях оптимизации государственного управления. Это особые образования, их учреждение связано с рядом определенных факторов и необходимостью решения таких первоочередных задач, как восстановление управляемости государства, обеспечение его устойчивости и суверенности, укрепление властной вертикали, улучшение условий для контроля над деятельностью территориальных структур федеральных органов государственной власти.

В связи с этим учреждение федеральных округов, по справедливому мнению большинства исследователей, следует расценивать как один из административных способов поиска форм и методов управления системой федеративных отношений, их реформирования, сглаживания проблем чрезмерной асимметричности и многосубъектности России, укрепления федерального центра и вертикали власти.

Образование федеральных округов, по мнению ряда исследователей, представляется одной из важнейших мер совершенствования федеративных отношений в рамках действующей Конституции России. Смысл существования федеральных округов видится в необходимости территориального приближения федеральной власти к субъектам Федерации; осуществления взаимодействия центра с регионами, аккумуляции региональных проблем в целях совместного поиска компромиссных решений и объединения ресурсов государства для их разрешения путем принятия адекватного управленческого решения; унификации до определенного уровня взаимоотношений центральной власти со всеми субъектами России независимо от принципа, положенного в основу их образования.

Федеральные округа не вносят каких-либо изменений в территориальное устройство России, в правовой статус субъектов Федерации, не меняют их территориальные (да это и невозможно осуществить президентским указом). Они сами по себе не являются самостоятельными субъектами России. Объединение субъектов Федерации в федеральные округа в большей степени носит условный, формальный характер. Иными словами, федеральные округа представляют собой «абстрактные совокупности субъектов Российской Федерации», «результат нарезки» территории страны в интересах более эффективного и приближенного к регионам государственного администрирования.

В отличие от субъектов России в федеральных округах отсутствуют свои органы государственной власти, возможность проводить собственное нормативно-правовое регулирование и иные определяющие статус субъекта признаки. Все действующие сегодня в федеральных округах органы - подразделения федеральных государственных органов.

На сегодняшний день систему федеральных округов в широком смысле следует рассматривать как переход от двухзвенной «федеральный центр - субъекты Федерации» к трехзвенной «федеральный центр - федеральные округа - субъекты Федерации» структуре государственного управления в системе федеральной власти. В этом значении федеральные округа выступают межрегиональным уровнем осуществления государственными органами федеральных полномочий. Однако учитывая то обстоятельство, что сфера деятельности структур федеральных государственных органов (в том числе органов исполнительной власти) не во всех случаях совпадает с федеральными округами, равно как и отсутствие таковых, в узком смысле они выступают территориальной сферой деятельности главы государства.

Федеральные округа обеспечивают углубление и развитие как вертикальных, так и горизонтальных федеративных связей, позволяют решать стратегические вопросы территориального развития на уровне, адекватном масштабу и сложности округов, в контексте территориального администрирования обеспечивать баланс между общегосударственными интересами и самостоятельностью на местах.

Особая роль в обеспечении осуществления полномочий федеральных органов государственной власти отводится полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах. Последние обеспечивают координацию деятельности федеральных органов в округах, организуют взаимодействие этих органов с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, контроль за исполнением федеральных законов и подзаконных актов на территории федеральных округов, а также осуществляют кадровую политику. Институт полномочного представителя, по своей правовой природе не является новым, поскольку в 90-е годы существовал

По своей правовой природе полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах вместе со своими аппаратами являются рабочими, вспомогательными структурами главы государства на местах общей компетенции. Они являются должностными лицами Администрации Президента Российской Федерации и представляют собой обособленные структурные подразделения, целью деятельности которых выступает обеспечение реализации основных задач и функций главы государства на местах.

По итогам десятилетней практики полномочных представителей в федеральных округах, следует отметить, что во многом благодаря их работе региональное законодательство было приведено в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Кроме того, многие законопроекты и концепции по развитию взаимоотношений центра и регионов были подготовлены именно полномочными представителями. Так, в частности, примерный план объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в новый субъект Российской Федерации - Пермский край, содержащий подробное описание этапов, возможных прямых и косвенных его последствий, был разработан в аппарате полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе еще в марте 2001 года.

Таким образом, при определении правовой природы федеральных округов в первую очередь о них следует говорить как о территориях, в границах которых полномочные представители Президента Российской Федерации на межрегиональном уровне, выполняя координационные и контрольные функции, обеспечивают реализацию политики главы государства на местах.

Образование федеральных округов как укрупненных управленческих, хозяйственно-политических территориальных образований во многом свидетельствует не только об объективной потребности в них как таковых, но и о необходимости совершенствования федеративного устройства России, а также об устойчивой тенденции к укрупнению административно-территориальных единиц. Историческая, географическая, природно-ресурсная, демографически-языковая общность, политические, хозяйственные, транспортные связи, общие интересы регионов не могут не вести к интеграции территориально близких субъектов Российской Федерации. В этой связи следует присоединиться к определенным авторам, увидевшим в решении об образовании системы федеральных округов попытку преодолеть несовершенство существующего административно-территориального деления страны, предпосылку для последующего перехода к новому административно-территориальному устройству Российской Федерации.

Не вызывает сомнения потенциально важная роль федеральных округов как территориальных образований в возможной крупномасштабной реформе федеративного устройства России. В то же время имеющая место точка зрения некоторых авторов, таких как Барциц И, Добрынин Н.М., Маканова И.Ю., о целесообразности выработки последовательной политики трансформации федеральных округов в субъекты Российской Федерации и укрупнения регионов до размеров существующих федеральных округов неприемлема. Фактическая подмена федеральными округами субъектов Российской Федерации будет означать перенос существующих проблем федерализма в России на новый уровень с одновременным порождением дополнительных проблем, свойственных уже новой системе, и иметь следующие последствия:

Во-первых, реализация подобного плана территориального переустройства России остро обозначит проблему правового статуса будущего субъекта Российской Федерации. С одной стороны, не совсем понятно, будет ли обладать новый субъект России конституционно-правовым статусом республики, края, области, города федерального значения, автономного округа, автономной области или иным конституционно-правовым статусом, не предусмотренным действующей Конституцией страны. С другой стороны, может сложиться ситуация, когда ни один из новых субъектов Российской Федерации не приобретет конституционно-правовой статус хотя бы одного из ныне существующих субъектов России. То есть если в будущем фактически исчезнет какой-нибудь вид современных субъектов Российской Федерации, не останется субъекта, относящегося к одному из закрепленных в Конституции видов субъектов Российской Федерации. Например, не будет автономной области, автономных округов. В обоих случаях потребуется вносить изменения в Конституцию России. Однако в настоящее время внести изменения в Главу 1,2,9 невозможно, поскольку до сих пор не принят Федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании в Российской Федерации».

Согласно Указу, институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации был преобразован в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. На сегодняшний день территория Российской Федерации разделена на девять федеральных округов.

Как представляется, основной причиной создания федеральных округов стало стремление восстановить подорванную за десятилетие вертикаль исполнительной власти. По мнению экспертов, вертикаль исполнительной власти эффективно работает, если управленческие решения в форме законов, подзаконных нормативных актов воспринимаются нижестоящими органами управления как обязательные для исполнения. Ни одно государство не может успешно функционировать без устойчивой исполнительной вертикали. Отношения между центром и органами власти регионов базируются на началах «власти - подчинения» по вертикали, являются неотъемлемым признаком государства в любом обществе. И особое место в этих отношениях принадлежит звену, которое является связующим в системе вертикали власти - полномочному представителю Президента Российской Федерации, так как этот институт напрямую связывает регионы с Президентом Российской Федерации.

Указ Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» определил наиболее эффективный подход в поиске форм и методов управления системой федеративных отношений, в соответствии с которым при сохранении административно-территориального деления государства, установленного Конституцией Российской Федерации, на основе принципа единства федерального общества и территориальной целостности Федерации начат процесс управления государством по всей вертикали власти. По мнению многих исследователей, полисубъектность Российской Федерации сильно затрудняет управление ими из федерального центра. Федеральный округ - это совокупность субъектов Российской Федерации, в которых полномочный представитель представляет Президента Российской Федерации, обеспечивает реализацию его конституционных полномочий Главы государства, решает возложенные на него задачи и осуществляет вытекающие из этих задач функции.

Однако следует обратить внимание на тот факт, что во всех официальных документах речь идет о субъектах Российской Федерации, входящих в состав федерального округа, или о субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа. Почти нигде не говорится о территории федерального округа.

Федеральные округа, по существу, представляют собой не оговоренный, но допускаемый Конституцией России элемент, созданный в целях оптимизации управления страной. Так же как и экономические районы, ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, федеральные округа являются территориальными образованиями, инструментом федерального государственного регулирования территориального развития. Но в отличие от экономических районов и ассоциаций, федеральные округа, а точнее их руководящие органы, наделены определенными полномочиями и функциями, делегированными им Президентом страны.

По мнению В.М. Манохина, федеральные округа во главе с полномочными представителями Президента Российской Федерации имеют много общего с иными территориальными образованиями федеральной власти (в системе таможенной отрасли, округами для арбитражных судов). Федеральные округа также представляют собой федеральные образования, учреждаемые и формируемые федеральной властью. Однако как структура они изначально созданы не федеральной исполнительной или судебной властью, а Президентом России. Отсюда федеральные округа - государственные территориальные образования не отраслевого и не функционального типа. Они созданы для управления государственными делами во всем их объеме в системе отраслевой структуры в рамках федеральной компетенции. Федеральные округа представляют собой нетрадиционные, во многом новые административно-территориальные образования, напоминающие образования государственно-территориального типа. федеральный округ государственный административный

Таким образом, можно утверждать, что федеральные округа в Российской Федерации представляют собой особые территориальные образования, их учреждение связано с рядом определенных факторов и необходимостью решения следующих задач: совершенствования федеративных отношений, восстановления управляемости государства, обеспечения его устойчивости и суверенности, укрепления властной вертикали, улучшения условий для контроля над деятельностью федеральной власти в регионах.

На сегодняшний день в рамках федерального округа организуется работа по реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства, проводится контроль над исполнением решений федеральных органов государственной власти. Создание федеральных округов способствует обеспечению национальной безопасности, улучшению политического, социального и экономического положения в каждом округе, а также укреплению вертикали исполнительной власти в Российской Федерации и влияния Федерации на решение проблем в субъектах Российской Федерации.

Исходя из ныне существующих правовых норм, регулирующих деятельность региональных структур федеральных органов государственной власти и полномочных представителей Президента в федеральных округах, можно сделать вывод, что главное назначение этих федеральных подразделений государственного аппарата состоит в усилении контрольных функций Президента и федерального центра в целом на уровне регионов и обеспечении одинакового действия всех норм федеральной Конституции на территории России независимо от этнонациональных, религиозных и иных особенностей субъектов Федерации.

Вместе с тем, властные структуры на уровне федеральных округов в лице полномочных представителей Президента и региональных структур федеральных министерств и ведомств пока не в полной мере вписались в единую систему государственного управления, так как в соответствии с российским законодательством основные управленческие функции на федеральном уровне возлагаются непосредственно на Правительство России, а на региональном - на правительства субъектов Федерации. Но полномочные представители Президента не входят в состав федерального Правительства, а находящиеся в их подчинении главные федеральные инспекторы в субъектах Федерации не могут входить в состав региональных правительств, что, естественно, затрудняет создание единой системы исполнительной власти, нацеленной на выполнение единых целей и задач.

Введение должности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе и создание аппарата, который обеспечивает его деятельность, позволили сделать деятельность Администрации Президента Российской Федерации более эффективной в части взаимодействия с субъектами Российской Федерации. Эти меры оптимизировали президентскую вертикаль управления, вывели федеральные структуры из-под влияния регионов, жестко подчинили их федеральному центру. Вместе с тем, федеральные округа не отменяют существующее политико-территориальное деление государства, исполнительная власть остается у глав субъектов Российской Федерации, их полномочия не перераспределяются.

Одной из задач административной реформы в Российской Федерации, начавшейся в том числе с образования федеральных округов, было их постепенное превращение в территориальные центры экономического развития и создание в стране единого экономического пространства.

В решении об образовании федеральных округов многие ученые и политики усмотрели один из управленческих способов углубления и реформирования федерализма в России, поиска форм и методов управления системой федеративных отношений, сглаживания проблем чрезмерной асимметричности и многосубъектности Российской Федерации. Можно говорить о том, что в структуре государственно-территориального устройства России появилось новое звено, смысл создания которого видится в необходимости территориального приближения федеральной власти к субъектам Федерации, аккумуляции региональных проблем, совместного поиска компромиссных путей и объединения всех ресурсов государства для их разрешения.

Федеральные округа как структура представляют собой поле информационного сотрудничества федерального, регионального и муниципального уровней публичной власти, необходимое для совместного поиска средств разрешения стоящих проблем общегосударственного и местного масштабов и принятия адекватного управленческого решения. Имеются достаточные основания полагать, что система федеральных округов способна реализовать сбалансированную государственную политику, инициировать движение к укреплению и развитию социального партнерства между центром и регионами на основе сохранения единого конституционного и управленческого поля, активизации экономической деятельности на всех уровнях хозяйствования и управления. Формальное объединение субъектов России в федеральные округа и, как следствие, выявление общих для регионов экономических, социальных и других вопросов создают условия их консолидации, выравнивания асимметрии социально-экономического развития, снижения степени сепаратизма, центробежных устремлений и, в конечном счете, укрепления единства экономического и политического пространства, территориальной целостности государства.

Федеральные округа по сложившейся инфраструктуре и социально-экономическим возможностям практически самодостаточны, однако их не следует рассматривать как некие самостоятельные и независимые друг от друга образования, как квазигосударства или своеобразные федерации на границах России. Субъекты Российской Федерации не замыкаются в пределах федерального округа, самостоятельно взаимодействуют с регионами, расположенными в других федеральных округах, а по определенным вопросам - с иностранными государствами и их составными частями. Важность горизонтальных связей между федеральными округами, субъектами России для развития устойчивых федеративных отношений в Российском государстве определяет необходимость их усиления и укрепления. Таким образом, ослабляя тенденции обособления и замыкания на себе, свойственные субъектам Федерации, федеральные округа обеспечивают углубление и развитие как вертикальных, так и горизонтальных федеративных связей.

По задумке авторов окружной реформы, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах должны обеспечивать координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, анализировать эффективность деятельности правоохранительных органов, организовывать взаимодействие федеральных органов с органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, общественными и религиозными объединениями.

Анализируя результаты деятельности полномочных представителей Президента, можно сказать, что главное, чего удалось им добиться за время своего существования - изменить отношение руководителей регионального уровня к качеству законопроектной работы. На сегодняшний день сложилась устойчивая практика, когда большинство правовых актов как органов власти субъектов Федерации, так и органов местного самоуправления проходят предварительную экспертную проверку, что снижает риск их несоответствия федеральному законодательству.

Таким образом, введение административно-политического института полномочных представителей Президента России в федеральных округах имеет серьезное воздействие на трансформацию политической системы.

Во-первых, прослеживается тенденция не просто укрепления государства, а его доминирования над гражданским обществом путем радикального изменения политического режима в направлении централизации федеративного устройства, его унитаризации.

Введение института полномочных представителей Президента в федеральных округах во многом меняет конституционный механизм разделения властей в регионах. Как показывает практика, явные и скрытые полномочия полномочных представителей в регионах существенно ограничивают полномочия глав субъектов Федерации. По мнению специалистов и ученых, полномочные представители Президента наделены функциями, сопоставимыми с теми, которыми обладали генерал-губернаторы в Российской империи, - возможность координировать деятельность всех силовых структур и принимать решения по стратегически важным вопросам от имени Президента в обход региональных законодательных и исполнительных органов власти.

Во-вторых, серьезной модификации подвергается механизм принятия политических решений, основу которого составляла достаточно широкая трактовка конституционной самостоятельности субъектов Российской Федерации, обладающих, согласно ст. 73 Конституции Российской Федерации, всей полнотой государственной власти за пределами общефедеральных и совместных предметов ведения.

В то же время содержание и эффективность деятельности полномочных представителей находятся в прямой зависимости от баланса интересов в системе федеративных отношений. На этапах, связанных с изменением данного баланса в пользу регионов, полномочные представители Президента в федеральных округах, в конечном счете, были вынуждены приспосабливаться к политическим реалиям. На современном этапе, характеризующемся преобладанием тенденций централизации, исследуемый институт активно участвует в реализации политических решений, направленных на изменение баланса интересов в пользу федерального центра.

По большему счету, полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе должен заниматься мониторингом политико-экономической ситуации в регионах, входящих в состав соответствующего федерального округа, координировать внешнеэкономическую деятельность субъектов Федерации (в границах данного федерального округа), которая не должна противоречить федеральной экономической политике за рубежом, координировать деятельность федеральных органов власти и соответствующих органов в субъектах Российской Федерации.

По мнению ученых, институт полномочного представителя Президента в федеральном округе следует рассматривать, прежде всего, как инструмент кризисного управления. Порожденный общим стремлением к укреплению государства и обладая исключительно большими полномочиями, он может работать лишь в условиях централизации, жесткой вертикали власти. В условиях политической стабильности это инструмент контроля, координации и сбора информации, а в кризисные периоды - инструмент проведения директив главы государства в обход местных властей. Поэтому он представляет собой «институт скрытых полномочий» Президента Российской Федерации. Это касается в первую очередь полномочий, связанных с охраной Конституции России и государственного суверенитета (ст. 80 Конституции), механизма введения военного и чрезвычайного положения (ст. 87 и 88 Конституции).

Именно двойственный характер института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах позволяет понять природу противоречий в положении данного института власти - чрезвычайную обширность федеральных округов, их несоответствие сложившимся историческим, экономическим и политическим границам и, наоборот, их соответствие внутренним военным округам, обширность и неопределенность прерогатив власти, а также параллелизм функций.

В соответствии с нормами внесенных законопроектов Президент России усиливал контроль над действиями руководителей регионов, поскольку получил возможность отстранения их от должности при неоднократных нарушениях Конституции Российской Федерации или федерального законодательства.

В рамках процесса укрепления вертикали власти был сформирован сложно устроенный механизм центральной исполнительной власти. В то же время некоторые политики считают, что данный институт изжил себя. В частности, В.И. Матвиенко, Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, выступая 26 декабря 2011 г. на заседании Государственного совета по вопросам перераспределения полномочий между федеральными и региональными органами власти и путях совершенствования межбюджетных отношений, согласившись с тем, что представители Президента за прошедшие годы сыграли важную роль в приведении региональных законов в соответствие с федеральными и в решении других актуальных задач, заявила, что сегодня с учетом курса на децентрализацию вместо полномочных представителей целесообразно создать в округах представительство, например, Министерства регионального развития. И ввести министров по делам территорий с четкими функциями и полномочиями. К функциям таких министров по делам территорий В.А. Матвиенко отнесла реализацию федеральных целевых программ в регионах, реализацию федеральной адресной инвестиционной программы, координирование социально-экономического развития территорий и лоббирование интересов регионов в федеральном центре. При этом, подчеркнула Председатель Совета Федерации, министры по делам территорий не должны вмешиваться в компетенцию региональных властей. Каждый должен отвечать за свое, чтобы избежать размывания ответственности. Как представляется, если данная инициатива получит реализацию, это будет означать начало совершенно нового этапа государственной региональной политики. Некоторые политические деятели высказывают предложения об упразднении федеральных округов. Так с подобной инициативой выступал кандидат в Президенты России М.Д. Прохоров.

Вместе с тем мировой опыт функционирования федеративного устройства показывает положительные примеры горизонтальных и горизонтально-вертикальных связей между регионами. Серьезное значение предавалось и по-прежнему предается развитию и поддержанию горизонтально-вертикальных связей федеральным округам и полномочным представителям Президента в федеральных округах. Сложная работа выполнена этими структурами по устранению противоречий в законодательной базе, учитывающей тенденции современного процесса политической интеграции. По сути, современный процесс политической субъектности региональной власти находит выражение в том, что развитие идет не только по вертикали в направлении все возрастающей роли органов власти федерального уровня. Серьезное значение приобретают те процессы, которые обеспечивают горизонтальные связи между субъектами Федерации. Зарождаются и набирают силу различного рода ассоциации, консультативно-экспертные и корпоративные органы и организации, представляющие и продвигающие интересы территорий и их властных структур.

Переход экономики страны к рыночным отношениям требует дифференцированного подхода к развитию субъектов Федерации, входящих в округ. В последнее десятилетие значительный спад производства отмечался в областях, связанных с развитием машиностроительного комплекса и ориентирующихся на развитие легкой промышленности. Это связано с использованием устаревшего оборудования и неконкурентоспособной продукцией, производимой в ведущих отраслях хозяйственного комплекса региона. Немаловажное значение в спаде производства имела и высокая концентрация в регионе предприятий военно-промышленного комплекса.

Округ располагает необходимыми условиями для производства импортозамещающей продукции. Повышение производительности труда на предприятиях машиностроительного комплекса возможно лишь при условии коренной реконструкции значительной части предприятий и улучшения их технической оснащенности. Углубление специализации машиностроения должно быть связано с производством высокотехнологичной и конкурентоспособной продукции, пользующейся спросом не только на внутреннем, но и внешнем рынке.

Перспективы развития химической промышленности округа возможно реализовать только за счет реконструкции и технического переоснащения действующих предприятий. Дальнейшее наращивание их мощностей нецелесообразно, так как федеральный округ испытывает дефицит водных ресурсов и относится к экологически неблагополучным районам страны. Ориентация легкой промышленности на привозное сырье (преимущественно из республик Средней Азии) поставила легкую промышленность в тяжелое положение. Поэтому развитие отрасли должно ориентироваться на укрепление собственной сырьевой базы за счет развития льноводства в наиболее благоприятных в природно-климатическом отношении регионах страны -- Центральном, Северо-Западном, северных областях Приволжского федеральных округах.

Эффективное развитие продовольственного рынка возможно только при создании современной развитой инфраструктуры. Для этого необходимо ускорить реализацию программы развития оптовых продовольственных рынков, бирж, ярмарок, создать государственную систему информации о рынке сельскохозяйственного сырья и продовольствия, организовать широкую сеть информационно-консультационных служб для товаропроизводителей.

Создание акционерных обществ, различных видов товариществ, сельскохозяйственных кооперативов, ассоциаций крестьянских и фермерских хозяйств наряду с развитием рентабельных колхозов и совхозов обеспечит формирование многоукладного хозяйства в целях лучшего использование местных условий и ресурсов.

Целесообразно привлечение иностранных инвесторов для развития наиболее перспективных направлений хозяйственного комплекса. Нуждается в совершенствовании и сложившаяся система финансовых отношений государства с сельскохозяйственными товаропроизводителями. Необходимо создание специального фонда кредитования с льготными условиями и предоставлением кредитов не только рентабельным предприятиям, но и тем хозяйствам, которые на основе использования кредита могут вести расширенное воспроизводство, а в сельскохозяйственных районах -- финансово-промышленных групп аграрного направления. Финансирование сельскохозяйственных предприятий в этом случае осуществляется в счет форвардных поставок продукции, а выделяемые средства направляются на реализацию эффективных программ в агропромышленном производстве.

Одним из необходимых условий развития рыночных отношений является создание рыночных инфраструктур не только в индустриально развитых районах, но и регионах, значительно отстающих в экономическом отношении.

Важное значение имеет проведение рациональной демографической политики. Повышение жизненного уровня населения страны и округа позволит повысить уровень рождаемости в регионе.

Типы экономических зон. Федеральные округа - новая форма территориального управления.

Народнохозяйственный потенциал зон - укрупненных экономических районов. Главные экономические зоны.

Объединение среднемасштабных регионов (областей, краев, республик) в крупные экономические районы позволяет в определенной степени иметь обобщенное представление об особенностях территориального разделения труда и территориально-экономических отношений (в элементарном виде выраженных экономическими показателями). Сетка макрорегионов, раскрывая современную и перспективную региональную структуру народного хозяйства, особенно удобна для текущего и среднесрочного планирования (прогнозирования) и разработки статистических сводок в территориальном разрезе и давно используется в таком качестве. Не случайно крупные экономические районы называют также основными.

Вместе с тем система интегрального территориально-экономического деления включает и экономические зоны различного типа и функционального назначения:

Для координации и контроля регионального развития центральной государственной властью, обеспечения территориального единства и целостности страны (федеральные округа);

Для долгосрочного (10 и более лет) территориального социально-экономического прогнозирования и планирования (зоны - укрупненные экономические районы);

Для определения тактической и стратегической политики и общих направлений территориального развития (Европейская и Азиатская части страны);

Для оперативного и перспективного регулирования хозяйственной деятельности на территориях особых интересов государства и предпринимательства - с благоприятными региональными факторами (например, районы Европейского ядра, Южно-Сибирской полосы и т. д.) или с экстремальными условиями (зойа Крайнего Севера и т. п.).

Первый тип экономических зон включает ряд их разновидностей по различным функциональным признакам, относящимся к общему федеральному управлению по всей территории страны (политика, оперативное руководство, перспективное планирование и т. д.).

Направления развития российской экономики всегда связывались с экономическими, природными, историческими особенностями страны, с ее гигантской территорией, огромными и разнообразными хозяйственными ресурсами. В связи с этим здесь неизменно была высока роль централизованного управления, государственной власти и ее инструментов. Кроме государственных границ и центра необходимы управленческие ячейки государственного пространства. Отсюда важное значение приобретали вопросы территориально-организационной структуры экономики. В России изначально принятая модель реформ игнорировала активную роль государства в ее реализации. При огромном количестве регионов - субъектов Федерации и их безудержном стремлении к расширению суверенитета это сильно ослабляло центральную государственную власть.

Государство - не только очерченное границами географическое пространство, где живут и работают его граждане, но и прежде всего закон, конституционный порядок и дисциплина. Нетерпимым стало положение, когда пятая часть принятых в регионах правовых актов противоречила Основному закону страны, с ним расходились конституции республик и уставы областей, а между краями и областями устанавливались торговые барьеры и даже пограничные столбы. Последствия таких нарушений законности могли быть катастрофичными, но внимательно и строго следить из столицы за положением в 89 регионах невозможно (а 8 межрегиональных ассоциаций не являются органами государственного управления). Помимо межэтнических конфликтов и амбициозных претензий региональных элит на почве «суверенитета», угрозу национальной безопасности России, ее территориальной целостности представляют продвижение НАТО к границам нашей страны и агрессивные планы враждебного зарубежья по ее дроблению в условиях кризисного ослабления и отрыва экономических связей периферийных территорий от центральных.

Таким образом, жизненно назрел вопрос о создании в России новой формы государственного управления на федеральном (межрегиональном) уровне в виде полномочных представительств центральной власти в укрупненных административно-территориальньх образованиях, например федеральных округах, что согласуется с российской Конституцией (ст. 71), относящей федеративное устройство к ведению Федерации1.

Указом Президента России от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» в целях обеспечения реализации его конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений институт полномочных представителей Президента России в регионах был преобразован в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах и утверждены соответствующие Положение и перечень федеральных округов.

Поскольку организационно-хозяйственная функция - важнейшая для государства не только в плановой, но и в регулируемой рыночной экономике, то в основу новой формы государственно-территориального деления положены не национальный или формально административный фактор, а прежде всего принципы экономического районирования. Так как государственное управление широко функционально, то надо использовать и элементы специального районирования, которое всегда применялось, в том числе в дореволюционной России (округа военные, путей сообщения и др.). Поэтому верхним, межрегиональным звеном территориального деления сделаны 7 федеральных административно-хозяйственных образований в составе групп и отдельных экономических районов с некоторыми изменениями границ (рис. 12.1). Причем сохраняется среднее, региональное звено (со всеми ветвями власти).

Принятая схема федеральных округов сочетает преобладающее зональное деление (Центральный, Северо-Западный, Приволжский, Сибирский, Дальневосточный округа) и скорректированное макрорегиональное (Южный, Уральский округа). Территориальные границы федеральных округов в дальнейшем могут

1. Центральный федеральный округ:

Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Воронежская область Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г Москва

Центр федерального округа - г Москва 2. Северо-Западный федеральный округ: Республика Карелия, Республика Коми Архангельская область,

Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, г Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ

Центр федерального округа - г Санкт-Петербург

3. Южный федеральный округ:

Республика Адыгея (Адыгея), Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область

Центр федерального округа - г Ростов-на-Дону

4. Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чувашская Республика – Чаваш республики Кировская область,

Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область,

Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий автономный округ

Центр федерального округа - г Нижний Новгород

5. Уральский федеральный округ: Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ

Центр федерального округа - г Екатеринбург

6. Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Иркутская область,

Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ; Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Эвенкийский автономный округ

Центр федерального округа - г Новосибирск 7. Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха (Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область, Корякский автономный округ Чукотский автономный округ

Центр федерального округа - г Хабаровск

Рис. 12.1. Федеральные округа России

Меняться. Что касается их нынешней схемы, то она включает не только экономическое районирование, но и элементы оборонного (военные округа) и национально-политического районирования; это привело к необходимой трансформации некоторых (особенно Поволжского и Уральского) территориально-хозяйственных макрокомплексов.

I При укрупненном административном делении количество территориальных инстанций, с которыми имеют дело центральные органы, решая вопросы бюджетного финансирования, налогообложения, приватизации и прочив, сокращается на порядок и одновременно федеральная власть, разгружаясь в центре, приближается к местам. Вместо 89 управленческих «связок» с регионами федеральный центр имеет теперь непосредственную связь с 7 федеральными округами, каждый из которых, в свою очередь, связан в среднем с 12-13 регионами. Преимущества макрорегионов и зон сказываются также в управлении федеральными энергетическими системами, путями сообщения, информацией и связью, в обеспечении обороноспособности (включая мобилизационную подготовку), правопорядка и национальной безопасности.

Напомним, что до революции подобными административными образованиями были наделенные большими правами генерал-губернаторства и наместничества, включавшие по несколько губерний. В советские годы крупные экономические районы и зоны использовались для территориального планирования, в них создавалось комплексное и дублирующее хозяйство, а в настоящее время на этих территориях функционируют межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, не проявляя, однако, активной деятельности из-за отсутствия государственно-правового статуса.

Федеральные округа имеют особое государственное значение, предназначены для решения общенациональных задач, цементируя единое политическое и экономическое пространство России и на них, как на базовую структуру прежде всего должен опираться федеральный центр в своих взаимоотношениях с территориями. Поэтому и был смысл, чтобы в соответствии с положениями Конституции России создать в них не региональные, а федеральные органы власти (управления), переместив ряд соответствующих функций регулирования, координации, распоряжения и контроля из центрального аппарата в территориальный (не затрагивая функции регионов), что отвечает интересам федерализма в новых условиях (делегировать функции округам не надо, ибо они установлены центру, округа же - «центр на периферии»).

Во вновь образованных федеральных округах целесообразно иметь полномочные представительные органы не только Президента, но и Правительства (ликвидировав их многочисленные представительства в субъектах Федерации), а также управления военными округами, зональные органы ФСБ, МВД, Генеральной прокуратуры и др. (они и созданы).

Важными задачами полномочного представителя Президента России в федеральном округе являются реализация органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, контроль за исполнением решений федеральных органов государственной власти, регулярные доклады Президенту об обеспечении национальной безопасности, о политическом, социальном и экономическом положении в округе с внесением соответствующих предложений. Среди функций полномочного представителя:

Координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в округе;

Организация взаимодействия этих органов с органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;

Разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия программ социально-экономического развития территорий в пределах округа;

Организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства, за реализацией федеральных программ;

Участие в работе органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления в пределах округа и др.

В таких многоресурсных экономических зонах могут сложиться наилучшие условия для территориально-экономической интеграции производительных сил, формирования корпоративных производственно-коммерческих структур, региональных рынков с большими товарными ресурсами и мощной рыночной инфраструктурой. Создаются предпосылки для эффективного регулирования научно-технического прогресса, инвестиционной деятельности, для обоснованного экономического стимулирования (налоги, цены, тарифы и т. д.), налаживания самофинансирования и товарного самообеспечения, организации системы государственной поддержки слаборазвитых территорий, разработки комплексных территориальных прогнозов и планов. Можно будет) лучше преодолевать вызванные рынком тенденции к резкой

Равномерности экономического и социального развития, осу-[ять регулярный мониторинг его региональных уровней.

Противоречия между центром и регионами в силу их различный интересов будут всегда, но их остроту можно заметно снизить Более полная информация о положении дел и личные контакты различных властей обеспечат лучшее взаимопонимание, этому способствует приближение федерального управления к территориям.

Важное функциональное назначение экономических зон - укрупненных экономических районов (федеральных округов и др.) - долгосрочное территориальное прогнозирование и планирование. Оно имеет дело с относительно небольшим кругом показателей, укрупненными расчетами, степень достоверности которых понижается как с расширением временного горизонта, так и уменьшением размеров территориальных единиц. Поэтому для прогнозов на 10 и более лет целесообразно использовать схемы сплошных зон - укрупненных экономических районов1, представляющих группировки макрорегионов.

В 40-х и 70-х годах при подготовке проектов генеральных планов развития народного хозяйства СССР на 15 лет проводилось выделение подобных зон.

В условиях вырисовывающегося сравнительно длительного переходного периода формирования регулируемой рыночной экономики может быть полезным использование в долгосрочных прогнозах и программах схемы 5-7 экономических зон - укрупненных экономических районов. Например: Центр и Север Европейской части России (Северный, Северо-Западный, Центральный и Волго-Вятский макрорегионы), Юг Европейской части (Центрально-Черноземный и Северо-Кавказский макрорегионы), Волго-Урал (Поволжский и Уральский макрорегионы), Сибирь (Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский макрорегионы), Дальний Восток (зона совпадает с макрорегионом, который, однако, по масштабам территории и ресурсного потенциала сходен с укрепленным районом)

Достоинство этой схемы - использование сетки сложившихся макрорегиональйых комплексов.

Такое зонально-экономическое деление больше носит оцецочно-ресурсный характер в отличие от макрорегионального, имеющего оценочно-производственную направленность. Оно наиболее обобщенно раскрывает территориальную структуру производственного потенциала страны. Выявляется, например, что на районы Центра и Севера, а также Волго-Урала приходится около 3/5 всего населения и основных производственных фондов России, а на районы Сибири и Дальнего Востока - 9/10 топливно-энергетических, 3/4 лесных ресурсов, почти 70% земельного сельскохозяйственного фонда (табл. 12.1). Соответственно в долгосрочной перспективе формируются основные направления развития этих групп макрорегионов.

Система указанных экономических зон позволяет отразить существенные особенности развития крупных частей страны в длительной перспективе. К ним относятся крупномасштабные, межрегиональные пропорции и проблемы, прежде всего территориальное распределение и использование наиболее важных производственных ресурсов (особенно многоцелевого назначения), с учетом дифференциации их экономических оценок. Эти экономические зоны могут полностью или почти полностью совпадать с укрупненными территориально-управленческими образованиями типа созданных недавно федеральных округов, что повышает значимость экономических зон как инструментов государственного регулирования экономики.

Экономические районы Центра и Севера Европейской России (за исключением Севера) являются старопромышленными, индустриально развитыми (почти 2/5 трудовых ресурсов, 1/3 производственных фондов страны), с преобладанием обрабатывающей промышленности ведущих (особенно наукоемкого машиностроения, включая ВПК) и потребительских комплексов, использующих в значительной мере привозные топливо, сырье, полуфабрикаты. Стоимостные оценки пахотных земель и воды, региональные затраты на создание производственной и социальной инфраструктуры (последние в 2,5 раза меньше, чем на Дальнем Востоке) - одни из самых низких. Однако топливно-энергетические ресурсы у потребителей обходятся в 3 раза дороже, чем, например, в Восточной Сибири. Сильно дифференцированы некоторые социально-экономические показатели: душевые денежные доходы в Волго-Вятке в 2,3 раза ниже, чем в Центре. Проблемы и перспективы зоны - в основном те же, что и у районов Европейского ядра (у североевропейских - те же, что у зоны Крайнего Севера).

Юг Европейской России располагает мощным агропромышленным комплексом (1/5 производства в стране), в том числе зерновым хозяйством, производством ценных технических культур (подсолнечник, сахарная свекла и др.), крупным сельскохозяйственным и рядом других отраслей машиностроения, масштабными рекреационными ресурсами. Еще недавно доля сельскохозяйственного производства зоны в стране не уступала четырем районам Центра и Севера, а стала ниже в 1,5 раза. В зоне - 1/6 всех сельскохозяйственных угодий. Ценность пахотных земель вдвое выше, чем в Центре. Недостаточны водные и лесные ресурсы, практически отсутствуют энергоносители. Однако здесь крупнейший в мире железорудный бассейн – КМА (около 3\5 российских запасов руды).

Зона Волго-Урала - одна из наиболее индустриально развитых в России (разнообразное машиностроение, особенно военное, тяжелое и сложное, нефтехимическая промышленность, добыча и переработка нефти и газа) с мощным АПК (около 1/3 промышленной и сельскохозяйственной продукции страны). Производственный потенциал в значительной мере сформировался на собственной топливно-сырьевой основе, не исчерпавшей еще своих возможностей (1/4 населения, свыше 1/4 основных фондов, 1/6 запасов железной руды, 1/3 сельскохозяйственных угодий). При этом экономические оценки важнейших производственных ресурсов имеют промежуточные по сравнению с Центром и Сибирью значения. Осложняющими факторами являются относительная ограниченность запасов топлива и воды (особенно на Урале). Остры экологические проблемы (загрязнение Волги, последствия радиационного взрыва на Южном Урале и т. д.). Основные задачи связаны с модернизацией промышленно-производственного аппарата (металлургия и др.), структурной перестройкой (конверсия ВПК), рационализацией межрайонных и внешних топливно-сырьевых связей.

Районы Сибири выделяются мощным и высокоэкономичным природно-ресурсным (3/5 общероссийских ресурсов топлива и энергии, почти 1/2 лесных, свыше 1/3 водных и т. д.) и созданным значительным производственным (почти 1/4 основных фондов) потенциалом. При этом освоение природных богатств, особенно топливно-энергетических, высокоэффективно. Приведенные затраты на энергетическое топливо у потребителей Сибири - самые низкие, как и на воду. В ряде случаев эти и другие ценные ресурсы удачно сочетаются, создавая широкую основу их комбинированного использования в рамках промузлов и ТПК. Огромен земельный сельскохозяйственный фонд, но ценность пахотных земель в 2-3 раза ниже, чем на Юге России.

Дальний Восток- обширный регион России (2/5 ее территории), сочетающий огромные и ценные природные ресурсы (цветные, драгоценные и редкие металлы, алмазы, лес, пушнина, рыба и другие морепродукты) с выгодным географическим положением (соседство стран Азиатско-Тихоокеанского региона с населением около половины мирового).

В ближайшие десятилетия Сибирь и Дальний Восток должны обеспечить большую часть наших потребностей в топливе, электроэнергии, цветных металлах, древесине, значительную часть - в химических материалах. Могущество России, как и предвидел М. В. Ломоносов, «будет прирастать Сибирью». Важнейшая задача - ускорить создание широкого рынка полуфабрикатов и готовых изделий, потребительских товаров и сузить сырьевой рынок. Вместе с тем следует учитывать негативные факторы - «жесткость» природных условий, особенно северной части зоны. Стоимость строительно-монтажных работ, -даже на юге, здесь значительно выше (на Дальнем Востоке - на 35-40%), чем в центральных районах. Около 2/3 территории слабо заселены, районные коэффициенты заработной платы составляют до 1,8-2 и выше, региональные затраты на производственную и социальную инфраструктуру также самые высокие. Облегчает решение народнохозяйственных задач использование целесообразного разделения труда между югом и севером зоны. Другие проблемы и перспективы изложены при характеристике Азиатской зоны.

Приоритетное значение для развития такой огромной страны, как Россия, имеет рационализация хозяйственных пропорций между главными экономическими зонами - европейскими и восточными районами. Территориальный размах эффективного хозяйствования, прогрессивной структурной перестройки и интенсификации производства в первую очередь определяется производственным и научно-техническим потенциалом Европейской зоны. Вместе с тем наша экономика существенно зависит от топливно-энергетических и сырьевых ресурсов Востока. Начиная со времени индустриализации, происходило непрерывное повышение доли восточных районов в промышленном производстве: в 1965 г. она составляла 17, в 1985 г. - 21, а ныне - около 29% (1913г.-3%).

Роль Европейской зоны будет возрастать преимущественно в развитии сложных, наукоемких производств промышленности, обеспечивающих научно-технический прогресс, особенно машиностроительной, химической, конверсируемой оборонной (комплексы ведущих отраслей).

Предполагается более быстрое развитие атомной энергетики, качественной малоэнергоемкой металлургии, а также агропромышленного комплекса. Придается большое значение решению острых проблем жизнеобеспечения (топливно-энергетической, водной, экологической и др.).

При этом динамичный рост и совершенствование структуры производства будут происходить в основном путем технического перевооружения и реконструкции действующих предприятий и целых промышленных комплексов (машиностроительных, химических, текстильных и др.), улучшения их производственных связей, межотраслевых пропорций и более эффективного использования всех хозяйственных ресурсов (повышение выработки и фондоотдачи, снижение энерго- и материалоемкости и т. д.).

Вследствие сосредоточения здесь огромных мощностей обрабатывающей промышленности, фондов производственной и рыночной инфраструктуры, следовательно, большого рыночного потенциала, вероятно, что после стабилизации экономики удельный вес Европейской зоны в промышленности страны начнет повышаться, а это на данном этапе целесообразно.

В долгосрочной перспективе сохранится активное влияние восточных районов на экономическое развитие России и ближнего зарубежья, что будет достигаться путем вовлечения в народнохозяйственный оборот экономичных природных ресурсов, прежде всего топливно-энергетических, однако с учетом жесткой ресурсосберегающей политики. При этом приоритет сохраняется за топливно-энергетическим комплексом, добычей минерального сырья и особенно за энерго- и водоемкими производствами обрабатывающей промышленности.

Существенное значение для Востока имеет проблема рационального использования ограниченных трудовых ресурсов. Речь идет не только о всемерном замещении живого труда высокопроизводительной техникой, но и о сдерживании размещения и развития трудоемких отраслей, осложняющих и удорожающих освоение этих районов. Целесообразно при нормальном налаживании межрайонных связей (удешевлении транспортных тарифов и т. д.) отказаться от самообеспечения на месте многими товарами производственно-технического и даже потребительского назначения и завозить их из европейских районов (вместо завоза и обустройства новой рабочей силы с семьями), используя и такой благоприятный фактор, как порожнее направление железных дорог с запада на восток.

Решающими условиями закрепления кадров и подъема хозяйства служат ускоренное развитие социальной инфраструктуры, форсирование жилищно-коммунального и культурно-бытового строительства, развития АПК и торгового обслуживания, а также

Создание стимулирующих мер заселения Сибири и Дальнего Востока (учитывая и демографическое давление многонаселенного Китая). Должна решаться транспортная проблема по обеспечению надежных связей с внутренними районами России и зарубежьем, а также транзита грузов (контейнеров) между странами Западной Европы и Азиатско-Тихоокеанского региона. В составе целевой программы развития Дальнего Востока и Забайкалья предусмотрена подпрограмма хозяйственного освоения зоны БАМа

На нынешнем этапе институт федеральных округов испытывает потребность в стабилизации. Продолжается дискуссия по поводу эффективности системы, которая в значительной степени объясняется тем, что многие элементы окружной системы не были доработаны, «доведены до ума» и стандартизированы для всех округов.

Историю функционирования федеральных округов можно разделить на этапы. На первом этапе значение института полпредов искусственно преувеличивалось в рамках PR-кампании, а сами полпреды вели себя жестко, зачастую - агрессивно, стремясь утвердить свое превосходство над главными объектами своего контроля - губернаторами. На втором этапе институт федеральных округов и полпредов стал проходить новый рубеж. Этот этап можно назвать интеграционным. Эффективность действий полпредов начинает оцениваться все более скептически, что в глазах многих наблюдателей ставит под сомнение саму целесообразность федеральных округов. Но в то же самое время начинается более глубокая интеграция полпредов в региональную среду, от вмешательства система эволюционирует к партнерству с региональными элитами.

Третий этап функционирования федеральных округов можно назвать стабилизационным. Система федеральных округов окончательно встраивается в отношения между центром и регионами, занимая в ней свое промежуточное положение. Именно на этом этапе можно говорить о том, что институт состоялся. С одной стороны сглаживаются его противоречия с региональным уровнем власти, что приводит к существенному снижению противоречий между уровнем федеральных округов и уровнем субъектов федерации. С другой стороны отлаживаются и становятся более рутинными процедуры реализации централизованного контроля через систему федеральных округов, они работают, но уже не воспринимаются как грубое вмешательство и нажим. Однако стабилизация федеральных округов является достаточно условной. Анализ истории федеральных округов позволяет говорить о переходе от искусственной их «имплантации» в систему отношений между федеральным и региональным уровнями власти, которая неизбежно была сопряжена с конфликтами, к естественной бюрократической саморегуляцией. На нынешнем этапе преобладает последняя тенденция, и ее развитие позволяет сделать вывод, что институт федеральных округов все-таки состоялся как нормальный, управленческий уровень, выполняющий поставленные центром, а также определившиеся по ходу развития процесса задачи. В связи с этим интересны тенденции развития федеральных округов, о которых пойдет речь ниже.

Тенденция развития федеральных округов.

Существуют различные социально-экономические стратегии развития федеральных округов. Рассмотрю ряд из них.

Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года (далее - Стратегия) определяет основные направления, способы и средства достижения стратегических целей устойчивого развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации на территориях Кабардино-Балкарской Республики, Карачаево-Черкесской Республики, Республики Дагестан, Республики Ингушетия, Республики Северная Осетия - Алания, Чеченской Республики и Ставропольского края, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, до 2025 года.

Стратегия разработана с учетом Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.

Стратегия учитывает современное состояние экономики субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, экономики России, глобальной экономики и перспективы их развития, а также результаты реализации проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение.

Северо-Кавказский федеральный округ имеет благоприятные условия для развития агропромышленного комплекса, туризма, санаторно-курортной сферы, электроэнергетики, добывающих и обрабатывающих секторов промышленности, а также развитые транзитные функции.

Главной целью Стратегии является обеспечение условий для опережающего развития реального сектора экономики в субъектах Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, создания новых рабочих мест, а также для повышения уровня жизни населения.

Среди наиболее привлекательных проектов вложения инвестиций в южном федеральном округе -- развитие южных индустриальных центров. Сегодня Волгоградский тракторный завод выпускает от 2 до 3 тыс. единиц техники в год, а способен производить до 50 тыс. тракторов. При увеличении урожая в субъектах округа с 16,5 млн до 30--35 млн тонн зерна потребуется дополнительная сельхозтехника. Соответственно необходимо развитие мощностей производящих её предприятий.

Другое направление -- развитие туризма и санаторно-курортной базы. Юг России с его уникальными пляжами Черноморского побережья Краснодарского края (Сочи, Анапа, Геленджик), с его мягким климатом и солнечными днями -- благодатный край. Курорты юга России способны принимать ежегодно до 25 млн человек.

В округах сформирован крупный курортно-рекреационный комплекс. Из 150 курортов климатического, бальнеологического, бальнеогрязевого профиля страны около 50-ти расположены в ЮФО. Курортно-туристический бизнес в Южном федеральном округе -- одно из самых эффективных направлений экономики региона, развитию которого будут способствовать благоустройство существующих центров общероссийского значения, перераспределение потоков отдыхающих по территории, создание новых условий для зимних видов отдыха, строительство современных курортных комплексов, обеспечение высокого сервиса туристам.

Стратегия социально-экономического развития Сибири до 2020 года (далее - Стратегия) определяет основные направления, механизмы и инструменты достижения стратегических целей развития Сибири на период до 2020 года.

Стратегия разработана с учетом Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года.

Приоритетными отраслями социально-экономического развития Сибири в 2010 - 2020 годах будут являться: информационные телекоммуникационные технологии, нанопромышленность, биотехнологии;

машиностроение (буровое, горно-шахтное, трубопроводное, транспортное, энергетическое и электротехническое, металлургическое, жилищно-коммунальное и строительное), авиастроение, производство медицинского оборудования и точное приборостроение; добывающая промышленность (добыча нефти, газа, угля, черных, цветных, благородных и редкоземельных металлов) и увеличение добычи полезных ископаемых; геолого-разведочные работы; перерабатывающая промышленность - глубокая переработка первичного сырья (нефте-, газо-, угле-, лесохимия), производство целлюлозы, бумаги, высокотехнологичных горюче-смазочных материалов, древесных плит, мебели и продукции металлургии; агропромышленный комплекс (включая продукты питания органического производства); энергетический комплекс (включая малую (муниципальную) энергетику и возобновляемые источники энергии); инфраструктура железнодорожного, автомобильного, воздушного, морского, речного и трубопроводного транспорта; промышленность строительных материалов; строительство комфортного социального жилья по доступным ценам (в городах), индивидуальных домов (в сельской местности), жилья для вахтовиков и работников агропромышленного комплекса; прикладная наука и научное сопровождение промышленности, транспорта, строительства и агропромышленного комплекса; высококачественные (включая экспортно ориентированные) услуги транспорта, финансового сектора, образования, туристско-рекреационной сферы, здравоохранения и культуры.

Стратегической целью развития Дальнего Востока и Байкальского региона является реализация геополитической задачи закрепления населения на этой территории за счет формирования развитой экономики и комфортной среды обитания человека в субъектах Российской Федерации, расположенных на этой территории, а также достижения среднероссийского уровня социально-экономического развития.

Для достижения этой цели необходимо обеспечить сопоставимое или опережающее по сравнению со среднероссийскими социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Дальнего Востока.

Предусмотренный Стратегией - 2025 базовый сценарий развития Дальнего Востока и Байкальского региона, увязан с инновационным сценарием Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и опирается на наиболее полное использование конкурентного преимущества экономики регионов, природно-ресурсного и транзитного потенциала территории, устойчивое наращивание экспорта конкурентных видов продукции и модернизацию транспортной инфраструктуры.

Также перспективным видится увеличение в границах России количества федеральных округов, что позволит, существенно не нарушая сложившиеся в рамках федеральных округов межрегиональные связи, повысить эффективность функционирования государственных органов на уровне федерального округа, поднять на более высокий уровень степень их взаимодействия с иными органами публичной власти, а также максимально выровнять федеральные округа между собой в социально-экономическом плане, существенно усилить в их размещении управленческий аспект.